Santo Fabiano, Formatore, Esperto di governance pubblica, Consulente Camera dei Deputati
Con la determinazione n.12 del 28 ottobre 2015, l’Autorità nazionale anticorruzione, ha reso noto l’aggiornamento 2015 al primo Piano nazionale anticorruzione, varato nel 2013 e ha annunciato che, “nel corso del 2016, dopo l’entrata in vigore della nuova disciplina del processo di approvazione del PNA prevista dalla citata L. 124/2015, sarà necessario adottare un nuovo PNA”.
Il documento, atteso da diverso tempo, rispettando la scadenza annunciata dal presidente Cantone, viene alla luce dopo un primo periodo di sperimentazione delle “politiche di prevenzione” che hanno visto una produzione consistente di linee guida, orientamenti, determinazioni e pronunce giurisprudenziali, in diversi ambiti “sensibili”: il whistleblowing (la tutela del dipendente che segnala gli illeciti); gli affidamenti nel Terzo settore (servizi sociali e alla persona); gli obblighi delle società partecipate (sia in tema di trasparenza che di prevenzione della corruzione); il regime degli appalti pubblici, ecc.
Le sanzioni in caso di mancata adozione dei piani triennali per la prevenzione della corruzione
Il “nuovo Piano” esordisce evidenziando il completo trasferimento all’ANAC delle competenze in materia di prevenzione della corruzione (prima attribuite al Dipartimento della Funzione Pubblica, a cui competeva anche la predisposizione del Piano nazionale), per effetto del D.L. 90/2015, convertito con legge 114/90 e, già in apertura, si sofferma sul potere sanzionatorio dell’Autorità nei confronti dei “soggetti responsabili”, in caso di omessa adozione dei piani, declinando i casi che sono assimilabili a tale violazione. Il tema era già stato affrontato dall’Autorità con la deliberazione del 9 settembre 2014 (proprio all’indomani del decreto legge 90), nel quale veniva già riportata la casistica, che in questa circostanza viene ripetuta, allo scopo di attribuirle maggiore valore.
L’ANAC ribadisce, quindi che equivale ad omessa adozione:
a) l’approvazione di un provvedimento puramente ricognitivo di misure, in materia di anticorruzione, in materia di adempimento degli obblighi di pubblicità ovvero in materia di Codice di comportamento di amministrazione;
b) l’approvazione di un provvedimento, il cui contenuto riproduca in modo integrale analoghi provvedimenti adottati da altre amministrazioni, privo di misure specifiche introdotte in relazione alle esigenze dell’amministrazione interessata;
c) l’approvazione di un provvedimento privo di misure per la prevenzione del rischio nei settori più esposti, privo di misure concrete di attuazione degli obblighi di pubblicazione di cui alla disciplina vigente, meramente riproduttivo del Codice di comportamento emanato con il decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013, n. 62.
Certamente la precisazione si rendeva necessaria per dare significato alla prescrizioni, allo scopo che non venisse elusa con la mera pubblicazione di un atto, come mero adempimento. E anticipa il motivo ricorrente dell’aggiornamento: la piena condivisione del piano di prevenzione e l’attivazione di un processo diffuso e partecipato.
L’analisi delle criticità
Il documento dedica un ampio (forse troppo) spazio alle criticità riscontrare nei piani delle amministrazioni pubbliche. L’analisi è sicuramente oggettiva, ma potrebbe essere più benevola se si tiene conto che si tratta di prime applicazioni che hanno generato una diffusa attenzione sul problema della corruzione, anche se con diversi gradi di consapevolezza e impegno, peraltro, in un contesto storico in cui le cronache restituiscono informazioni continue che confermano il radicamento del fenomeno corruttivo tra vaste aree della società e delle istituzioni pubbliche, anche nei più alti livelli.
L’Autorità, tuttavia, riconosce che i problemi di predisposizione dei piani possono essere derivati anche dalla rigidità dei modelli proposti nel PNA che hanno preteso di definire come “obbligatori” metodi e classificazioni che, inevitabilmente non potevano interpretare tutto il complesso mondo delle pubbliche amministrazioni e hanno aggiunto un ulteriore elemento di rigidità in un ambito che, trattando il tema della prevenzione della corruzione, inevitabilmente ha preferito “adempiere comunque”, piuttosto che analizzare condividere e produrre. Nel documento di aggiornamento l’Autorità arriva, infatti, ad affermare che “gran parte delle amministrazioni ha applicato in modo troppo meccanico la metodologia presentata nell’allegato 5 del PNA” (pag. 20).
Si tratta di una espressione “coraggiosa” che, in modo elegante, conferma la validità del PNA, e introduce un nuovo importante principio: l’autonomia di ogni amministrazione. Anzi, l’autorità si spinge oltre, affermando che “il PTPC non è il complesso di misure che il PNA impone, ma il complesso delle misure che autonomamente ogni amministrazione o ente adotta, in rapporto non solo alle condizioni oggettive della propria organizzazione, ma anche dei progetti o programmi elaborati per il raggiungimento di altre finalità (maggiore efficienza complessiva, risparmio di risorse pubbliche, riqualificazione del personale, incremento delle capacità tecniche e conoscitive).”
E’ chiaro, però che ciò non deve essere inteso come possibilità di sottrarsi alle prescrizioni normative o all’esigenza di coinvolgimento richiesta dal PNA. Sappiamo bene, infatti, che il nostro sistema amministrativo, anche a causa delle costanti pressioni adempimentali e urgenze a cui è sottoposto, non riesce a dare spazio ad attività di progettazione o coinvolgimento, intendendo ciò come attività facoltative, aggiuntive, non necessarie o persino non opportune.
Il tema della prevenzione della corruzione, invece, incidendo sui “comportamenti”, piuttosto che sugli adempimenti, deve essere affrontato proprio attraverso la “condivisione culturale e ideologica”
Le aree di rischio
Proseguendo nell’analisi dell’aggiornamento al PNA si ritrovano altre affermazioni importanti che rilevano un vero auspicio in direzione dell’autonomia di ogni amministrazione. Vi è persino l’invito ad “andare oltre l’analisi delle aree di rischio definite “obbligatorie” e a “superare questa tendenza”.?
L’Autorità, in più parti del documento, insiste nell’attribuire alle aree di rischio un ruolo strategico, all’interno di ogni amministrazione, tanto da prescrivere che le precedenti “aree obbligatorie” siano denominate “aree generali” e che a queste siano aggiunte le “aree specifiche”, in relazione alla tipologia dell’amministrazione.
Le aree generali, inoltre, vengono incrementate con l’aggiunta dei seguenti ambiti:
- gestione delle entrate, delle spese e del patrimonio
- controlli, verifiche, ispezioni e sanzioni
- incarichi e nomine
- affari legali e contenzioso
Ciascuna amministrazione, quindi, con riferimento alle “attività a rischio” richiamate nel comma 16 della legge 190/2012, deve avviare, al proprio interno, la definizione della aree e dei processi in esse contenuti, avendo cura affinché ciò sia l’esito di un processo più ampio (che in casi eccezionali può anche concludersi in due anni) che veda il coinvolgimento di tutte le strutture e di tutti i livelli dell’ente, benché in modo diverso.
La nozione di “corruzione in senso ampio”
L’Autorità si preoccupa di focalizzare l’attenzione sulla nozione di “corruzione in senso ampio”, ribadendo la preoccupazione che il fenomeno non venga circoscritto alla fattispecie descritta nel codice penale, ma venga estesa anche alla cosiddetta “maladministration” 1, cioè alla “assunzione di decisioni (di assetto di interessi a conclusione di procedimenti, di determinazioni di fasi interne a singoli procedimenti, di gestione di risorse pubbliche) devianti dalla cura dell’interesse generale a causa del condizionamento improprio da parte di interessi particolari. Occorre, cioè, avere riguardo ad atti e comportamenti che, anche se non consistenti in specifici reati, contrastano con la necessaria cura dell’interesse pubblico e pregiudicano l’affidamento dei cittadini nell’imparzialità delle amministrazioni e dei soggetti che svolgono attività di pubblico interesse”.
Questo importante ampliamento del raggio di attenzione risulta fondamentale per attivare le politiche della prevenzione e incidere sulle cause, già prima che il fenomeno si manifesti. E per dirla, proprio con la nuova versione dell’articolo 318 del codice penale (modificata proprio dalla legge 190/2015) , per agire, non solo in occasione della formalizzazione di “atti” espliciti (versione precedente), ma attraverso il presidio sulle modalità di “esercizio della funzione”, come richiede la nuova versione.
| La versione precedente alla legge 190 | La versione attuale |
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Corruzione per un atto d’ufficio Il pubblico ufficiale, che, per compiere un atto del suo ufficio, riceve, per sé o per un terzo, in denaro od altra utilità, una retribuzione che non gli è dovuta, o ne accetta la promessa, è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni. Se il pubblico ufficiale riceve la retribuzione per un atto d'ufficio da lui già compiuto, la pena è della reclusione fino a un anno. |
Corruzione per l’esercizio della funzione Il pubblico ufficiale che, per l’esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, indebitamente riceve, per sé o per un terzo, denaro o altra utilità o ne accetta la promessa è punito con la reclusione da uno a cinque anni. |
Il ruolo degli organi di indirizzo e dei vertici amministrativi
Un altro importante aspetto toccato dall’aggiornamento, in modo coraggioso, quasi a volere determinare una nuova tendenza, è quello del ruolo degli organi di indirizzo nella prevenzione della corruzione.
L’Autorità arriva persino a individuare “una ragione della scarsa qualità dei PTPC e della insufficiente individuazione delle misure di prevenzione, nel ridotto coinvolgimento dei componenti degli organi di indirizzo della “politica” in senso ampio”.
Nel documento si rivela, ampiamente, che si tratta di un auspicio, affermando che “diviene, quindi, un obiettivo importante del presente Aggiornamento suggerire soluzioni che portino alla piena consapevolezza e condivisione degli obiettivi della lotta alla corruzione e delle misure organizzative necessarie.”
Ed è un auspicio che trova solide basi nella disciplina vigente, per la quale, gli organi di indirizzo nelle amministrazioni e negli enti dispongono di competenze rilevanti nel processo di individuazione delle misure di prevenzione della corruzione ovvero la nomina del RPC e l’adozione del PTPC.
Tuttavia, riconosce la stessa Autorità, “la responsabilità sulla qualità delle misure del PTPC è però molto attenuata. I componenti degli organi di indirizzo possono essere chiamati a rispondere solo in caso di mancata adozione del PTPC, a cui è equiparata, nel regolamento ANAC sull’art. 19 co. 5 lett. b) del d.l. 90/2014, l’assenza di elementi minimi.”
Manca, infatti, una specifica disciplina del processo di formazione del PTPC che preveda una consapevole partecipazione degli organi di indirizzo.
In verità, ci sia consentito, fu proprio l’ANAC, appena insediata a fornire, destando sorpresa e preoccupazione, che con un orientamento (n.64/2014) esordì limitando il campo di indagine del monitoraggio, escludendolo espressamente nei confronti degli organi di indirizzo.
In quell’occasione, certamente inconsapevolmente, è stata esercitata un’attività, indebita e inopportuna, di interpretazione della norma (che invece dispone il monitoraggio tra “l’Amministrazione” e i soggetti contraenti o beneficiari) che è stata diffusamente interpretata come una limitazione che ha ristretto notevolmente il raggio di azione della prevenzione, creando una zona franca, proprio là dove si manifesta il legame corruttivo più preoccupante, cioè nei rapporti tra gli organi di indirizzo politico e gli operatori economici o i destinatari dei benefici.
Ci auguriamo che non sia troppo tardi e che l’Autorità possa rivedere la propria posizione consentendo, anzi, prevedendo, l’effettuazione di un monitoraggio (che ha solo scopo informativo, come la trasparenza amministrativa) nei confronti dell’intera “Amministrazione”, soprattutto nei confronti di quella a cui è attribuita una importante “funzione” e la capacità di interferire sulle decisioni finali.
Ciò potrebbe avvenire in occasione dell’approvazione del decreto delegato previsto dalla l. 124/2015 (art.7), in attesa del quale, l’Autorità raccomanda “alle amministrazioni e agli enti di prevedere, con apposite procedure, la più larga condivisione delle misure, sia nella fase dell’individuazione, sia in quella dell’attuazione. In fase di adozione, ad esempio, può essere utile prevedere un doppio passaggio: l’approvazione di un primo schema di PTPC e, successivamente, del PTPC definitivo.” E per gli enti locali, questo “doppio passaggio” dovrebbe sostanziarsi nel coinvolgimento del Consiglio Comunale, al quale si richiede l’approvazione di un “documento di carattere generale” al quale dovrà attenersi la Giunta nell’adozione del Piano.
La “correzione di rotta” e il processo di predisposizione del piano triennale
Chi si aspettava, con l’aggiornamento, un elenco di nuovi adempimenti, resterà certamente deluso (per fortuna). Il documento, infatti, dopo una attenta analisi delle criticità manifestate nella predisposizione dei Piani, propone l’adozione di sistemi di coinvolgimento per far sì che l’analisi del rischio e le misure in essa contenute, non siano l’esito del lavoro solitario del responsabile della prevenzione, ma l’esito di un processo che si articola in tre fasi:
1. l’analisi del contesto, sia esterno, sia interno
2. la valutazione del rischio, con particolare riferimento alla specificità degli atti e dei processi del contesto
3. il trattamento del rischio, finalizzato alla definizione delle misure, cioè le azioni e gli adempimenti richiesti.
Questa attenzione al metodo, che esalta l’autonomia dell’ente, non deve essere sottovalutata. Già nella fase di predisposizione del nuovo piano triennale, infatti, ogni amministrazione, dovrà rendere note le modalità attraverso le quali è pervenuta alla definizione del nuovo piano, esplicitando, sia le modalità utilizzate, sia i soggetti coinvolti.
Il monitoraggio del piano
Non poteva mancare, nel documento, un richiamo all’attività di monitoraggio sull’attuazione delle misure, che proprio a causa della visione adempimentale del piano, risulta molto carente.
L’Autorità afferma che “il monitoraggio riguarda tutte le fasi di gestione del rischio al fine di poter intercettare rischi emergenti, identificare processi organizzativi tralasciati nella fase di mappatura, prevedere nuovi e più efficaci criteri per analisi e ponderazione del rischio” e prosegue auspicando “almeno una verifica infrannuale al fine di consentire opportuni e tempestivi correttivi in caso di criticità emerse, in particolare a seguito di scostamenti tra valori attesi e quelli rilevati attraverso gli indicatori di monitoraggio associati a ciascuna misura”.
L’attività di monitoraggio, peraltro, oltre a essere integrata con il sistema di controllo sulla regolarità amministrativa, è un’importante occasione di coinvolgimento e responsabilizzazione.
A tal fine è opportuno, già in fase di predisposizione dei piani, evidenziare:
- il contenuto degli “obblighi informativi” richiesti a ciascun dirigente, nei confronti del responsabile della prevenzione
- le azioni e i tempi del monitoraggio, prevedendo a carico di ciascun soggetto, specifiche verifiche, nell’ambito di competenza, all’interno di scadenze che consentano la predisposizione di documenti di rendicontazione.
1 Situation where the individual or group in charge is unjust, dishonest, or ineffective in their leadership. In many cases, maladministration means that a circumstance is so bad it must be investigated or reprimanded. Maladministration is commonly used in the medical field for the situation where a drug is either incorrectly or illegally administered to a patient. Also frequently used to describe corrupt behavior by any public official. (business dictionary)
Le novità del nuovo PNA saranno affrontate nel corso del seminario "L’aggiornamento e il monitoraggio del piano anticorruzione 2016: adempimenti, responsabilità e tracciabilità", in programma a Roma il 27 e 28 gennaio 2016.
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