Ida Angela Nicotra, Componente dell'Autorità Nazionale Anticorruzione
Approvato definitivamente il decreto Madia sulla revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza, la newsletter di PROMO P.A. ospita un primo autorevole commento della professoressa Ida Angela Nicotra, componente del Consiglio dell’ANAC.
Con la revisione della Costituzione italiana, su cui i cittadini saranno chiamati ad esprimersi nel prossimo mese di ottobre con il referendum costituzionale, la trasparenza assurge a principio di rango super primario. Infatti, con la novella dell'art. 97 secondo comma si prescrive che i pubblici uffici siano organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità della pubblica amministrazione e, si viene ora ad aggiungere, la sua trasparenza. La trasparenza, quale strumento privilegiato di contrasto alla corruzione, viene considerata, anche alla luce della giurisprudenza costituzionale, come ulteriore declinazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell'azione amministrativa a tutela del perseguimento dell'interesse generale e dei privati coinvolti nei procedimenti posti in essere dai pubblici uffici. Analogamente, il principio di trasparenza viene introdotto nell'art. 118 della Costituzione nella parte in cui si afferma che le funzioni amministrative ivi considerate siano esercitate "in modo da assicurare la semplificazione e la trasparenza dell'azione amministrativa, secondo i criteri di efficienza e di responsabilità degli amministratori". Il diritto alla trasparenza costituisce, altresì, – ai sensi dell’art.1, secondo comma, del D.lgs. n. 33 del 2013 – una declinazione dell’art. 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione, integrando “l’individuazione del livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche ai fini della trasparenza, prevenzione, contrasto della corruzione e della cattiva amministrazione”.
In linea con le nuove previsioni costituzionali l'art. 7 della legge delega n. 124 del 2015 introduce principi e criteri direttivi di primaria importanza in tema di "revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza". Fra le novità più significative va annoverato l'istituto del Freedom of Information Act. La lettera f) del primo comma della disposizione contenuta nell'art. 7 sancisce il "riconoscimento della libertà di informazione attraverso il diritto di accesso, anche per via telematica, di chiunque, indipendentemente dalla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti, ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni". Si tratta di uno strumento profondamente innovativo che garantisce a ogni persona il diritto di accesso “universale” a tutti gli atti, i documenti e le attività delle pubbliche amministrazioni senza che occorra la dimostrazione di un interesse attuale e concreto per richiedere la conoscibilità della notizia. Il diritto di informare diviene canone fondamentale dell'azione dei pubblici poteri. Chiarezza, comprensibilità e qualità dell'attività amministrativa rappresentano un significativo mezzo di contrasto al perseguimento di interessi personali e di gruppo.
Siffatta disciplina costituisce il superamento del tradizionale diritto di accesso contemplato dalla legge sul procedimento amministrativo (legge n. 241 del 1990), (che continua ad essere vigente contestualmente al FOIA), subordinando il diritto di accesso a chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti. La medesima legge esclude il diritto di accesso, in relazione all'esigenza di salvaguardare taluni beni ritenuti particolarmente meritevoli di tutela (sicurezza, difesa nazionale, relazioni internazionali, ordine pubblico, protezione dei dati personali).
Diversamente, nel nuovo modello FOIA il diritto alla conoscibilità generalizzata diviene la regola, mentre le ipotesi derogatorie hanno portata limitata e – secondo quanto dispone la legge n. 124 – vengono delineate a presidio di "casi di segreto o di divieto di divulgazione previsti dall'ordinamento e nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati". Il legislatore è chiamato a individuare "ex ante" e in via astratta la demarcazione tra ciò che è conoscibile e ciò che non lo è, spetterà poi all'amministrazione, dinanzi ad una concreta richiesta di accesso, stabilire se quanto richiesto rientra nelle fattispecie derogatorie definite con legge. Resta centrale l’espletamento di una attività di formazione dettagliata e puntuale nei confronti dei dipendenti pubblici in materia di procedure Foia.
Assistiamo, così, alla creazione di un sistema "a doppio binario": infatti, il modello Foia, in virtù di quanto previsto dal recentissimo decreto legislativo approvato dal Consiglio dei Ministri il 16 maggio 2016 costituisce un accesso generalizzato e complementare alla normativa contenuta nel decreto n.33 del 2013 riformato sulla cui base continuerà ad essere individuato un elenco di informazioni e di atti che le amministrazioni saranno tenute a pubblicare sui propri siti istituzionali. La trasparenza assume i contorni di un nuovo diritto di cittadinanza: l'accessibilità totale e gli open data costituiscono la moderna frontiera della democrazia partecipativa in cui i cittadini sono chiamati ad interagire con le istituzioni in maniera consapevole e responsabile.
L'accesso “universale” risulta servente ad un controllo diffuso sul perseguimento dell'interesse pubblico e sull'uso delle risorse della collettività. Da questa angolazione il nesso tra il Freedom of Information Act e le strategie di contrasto alla corruzione è molto intenso, esso si pone come strumento privilegiato per scongiurare la violazione delle regole di concorrenza ed evitare che si verifichino accordi illeciti o corruttivi. L'Autoritá Nazionale Anticorruzione vigilerà sulle pareti che dovranno essere davvero di vetro.
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