Alessandro Manetti, Dottore Commercialista, Consulente e Responsabile Scientifico CE.S.PA. Centro Studi Partecipate
Con la deliberazione n. 14/2011 la Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti, su sollecitazione della Sezione Regionale di Controllo della Toscana, alla quale si era rivolto il Comune di Campi Bisenzio, ha cercato di fare un po’ di chiarezza sul tema delle spese per il personale delle società partecipate dagli Enti locali. Nonostante il lodevole sforzo compiuto, tuttavia, restano ancora alcuni dubbi ed i risultati a cui gli Enti locali perverranno con l’applicazione del meccanismo individuato dalla Corte rischiano di non essere pienamente soddisfacenti.
La norma oggetto d’interpretazione è l’art. 76 c. 7 del D.L. 112/2008, il quale, come noto, vieta agli Enti locali di effettuare assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsiasi tipologia contrattuale, qualora l'incidenza delle spese di personale sia pari o superiore al 50% delle spese correnti. Ai fini del computo della percentuale di cui sopra, l’Ente è obbligato a tener conto anche delle spese sostenute dalle società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che:
– siano titolari di affidamenti diretti di servizi pubblici locali senza gara, ovvero
– svolgano funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale, né commerciale, ovvero
– svolgono attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica (le c.d. “società strumentali”).
Invece, non devono essere tenute in considerazione le spese per il personale delle società che gestiscono servizi pubblici locali affidati con gara e quelli delle società quotate in borsa.
In seguito ai numerosi dubbi che sono emersi nel tentativo di dare concreta attuazione alla suddetta previsione normativa, la Sezione delle Autonomie, con la deliberazione n. 14/2011, ha fissato i seguenti principi:
– il concetto di “partecipazione totalitaria o controllo” richiamato all’art. 76 c. 7 del D.L. 112/2008 deve intendersi riferito:
- alle società partecipate al 100% da un Ente locale o da più enti pubblici congiuntamente; in questo caso, si ritiene che anche l’Ente locale socio minoritario sia obbligato ad accollarsi una parte delle spese del personale della società, anche se la sua partecipazione non gli garantisce alcun controllo della stessa; in caso contrario, infatti, applicando il meccanismo individuato dalla Sezione delle Autonomie, una parte delle spese del personale della società non verrebbe attribuita ad alcun socio pubblico;
- alle società controllate ai sensi dell’art. 2359 c. 1, nn. 1 e 2 del Codice Civile, cioè alle società delle quali l’Ente locale possiede partecipazioni che gli assicurano la maggioranza dei voti nelle assemblee ordinarie, oppure, voti sufficienti ad esercitare un’influenza dominante. Invece, non devono essere prese in considerazione le società sulle quali tale influenza è esercitata in base a particolari vincoli contrattuali (art. 2359 c. 1, n. 3).
– devono essere prese in considerazione le spese per il personale delle sole società partecipate direttamente dell’Ente locale;
– per espressa previsione normativa devono essere prese in considerazione solo le spese per il personale delle società e non quelle di altri organismi partecipati come aziende speciali, fondazioni, associazioni, ecc.;
– stante l’obbligo societario di predisporre i bilanci sulla base del principio di competenza economica di cui all’art. 2423-bis del Codice Civile, deve farsi riferimento al dati esposti nel Conto economico della società, cioè ai “costi”, anche se il legislatore ha utilizzato la locuzione “spesa”;
– in attesa che si concluda il periodo di sperimentazione per la redazione del bilancio consolidato previsto dal D.Lgs. 118/2011, la quota delle spese del personale delle società partecipate (X) che deve essere sommata alle spese del personale dell’Ente locale per determinare la percentuale di incidenza di cui all’art. 76 c. 7, può essere determinata attraverso la seguente formula:
SP x R
X = ________
VP
Dove:
SP = spese per il personale della società (voce B9 del Conto Economico, senza operare particolari depurazioni)
R = corrispettivi dovuti dall’Ente alla società per i servizi erogati dalla stessa
VP = valore della produzione della società (voce A del Conto Economico)
Per il calcolo dell’incidenza previsto all’art. 76 c. 7 la quota di spese del personale della società partecipata così individuata (X) deve essere sommata alle spese di personale dell’Ente locale ed il totale così ottenuto deve essere diviso per le spese correnti del solo Ente locale. In tal modo si agisce soltanto sul numeratore del rapporto; *
– il calcolo di cui sopra deve essere effettuato per ciascuna società controllata, sia che si tratti di società partecipata da uno o più enti, che di società miste pubblico-privato, controllate dall’Ente come sopra specificato;
– i dati delle società partecipate rilevanti ai fini del computo possono esser tratti anche dai questionari allegati alle relazioni degli organi di revisione al rendiconto dell’Ente locale, oltre che dal bilancio d’esercizio depositato presso il Registro delle Imprese.
La deliberazione n. 14/2011 non risolve però tutti i dubbi e l’applicazione dell’art. 76 c. 7 rimane piuttosto complessa.
La realtà, infatti, non è fatta solo da società che incassano corrispettivi dai propri Enti soci, ma, per esempio, anche da società che introitano tariffe dei servizi pubblici locali, da società che sfruttano economicamente beni che l’Ente locale socio ha dato loro in gestione, da società che non operano attraverso proprio personale, bensì con personale assegnato temporaneamente dagli Enti locali soci. In tali casi, il calcolo della percentuale d’incidenza rischia di diventare un vero e proprio rebus. Per esempio, nel settore del trasporto pubblico locale, ci si domanda come una società possa certificare ai propri soci pubblici la quota parte dei ricavi che è attribuibile ai cittadini di ciascun Comune ai fini del calcolo della proporzione stabilita dalla Sezione delle Autonomie. Invece, nel caso di società che utilizzano personale assegnato dall’Ente locale, l’applicazione puntuale del metodo porterebbe al paradosso di conteggiare due volte il costo del personale della società partecipata, visto che l’Ente locale deve comunque comprendere gli oneri del personale assegnato alla società partecipata fra le spese del personale, così come indicato dalle Sezioni Riunite della Corte dei Conti con la deliberazione n. 27/2011.
Inoltre, in questo periodo la maggior parte degli Enti locali sta predisponendo il bilancio di previsione per il 2012 ed ha necessità di calcolare la percentuale di incidenza di cui all’art. 76 c. 7 per verificare la possibilità di effettuare assunzioni. Ma i bilanci delle società partecipate non sono ancora pronti, neppure in bozza; pertanto, è necessario che i conteggi siano effettuati su dati previsionali, cioè su dati che non saranno mai uguali a quelli che verranno cristallizzati nel bilancio d’esercizio da approvare entro il prossimo 29 aprile.
Infine, risulta poco convincente anche la scelta di non incidere sul denominatore del rapporto, evitando di prendere in considerazione le spese correnti delle società partecipate. E’ vero che il concetto di “spesa corrente” è estraneo al mondo della contabilità economico-patrimoniale delle società, ma sarebbe stato sufficiente elencare puntualmente le voci di costo di natura monetaria, escludendo invece quelle che non hanno tale natura (per esempio, gli ammortamenti); tanto, tutti coloro che, come il sottoscritto, continuano a ritenere che “spesa” e “costo” siano concetti profondamente diversi, si sono dovuti già rassegnare davanti all’equiparazione fatta dalla Sezione fra “spesa del personale” e “costo del personale”.
* Un esempio chiarirà l’utilizzo della formula. Si supponga che:
• l’Ente locale Alfa possieda una partecipazione nella società strumentale Beta del valore pari al 70% del capitale sociale;• la società Beta abbia sostenuto nel 2011 spese per il personale pari ad € 400.000 (voce B9 del CE);
• la società Beta nel 2011 abbia realizzato un valore della produzione pari ad € 2.000.000 (voce A del CE);
• la società Beta nel 2011 abbia prestato servizi all’Ente locale per un valore pari ad € 1.600.000;
• le spese per il personale dell’Ente locale Alfa siano pari a 1.000.000 e le spese correnti sono pari ad € 4.000.000. Per determinare la quota (X) del costo del personale della società Beta da sommare alla spese del personale dell’Ente locale Alfa è necessario eseguire il seguente conteggio: X = 400.000 x 1.600.000 / 2.000.000 = € 320.000 Pertanto, le spese del personale della società Beta che dovranno essere sommate a quelle dell’Ente locale Alfa sono pari ad € 320.000. La percentuale d’incidenza delle spese per il personale sulle spese correnti sarà pertanto data da: (1.000.000 + 320.000) / 4.000.000 x 100 = 33%.
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