Le novità per le società partecipate introdotte dal Governo Renzi, il programma “Cottarelli” e altri aggiornamenti

Alessandro Manetti, Responsabile Scientifico CE.S.PA. – Centro Studi Partecipate

CE.S.PA. – Centro Studi Partecipate – Formazione e assistenza tecnica per Enti proprietari e società partecipate

Anche il Presidente del Consiglio Matteo Renzi, così come tutti quelli precedenti, ha dichiarato di voler ridurre drasticamente il numero delle società partecipate dagli Enti locali. L’azione è stata finora condotta attraverso due distinte modalità: la prima, volta ad approvare alcuni interventi rapidi mediante l’utilizzo della decretazione d’urgenza, la seconda, attraverso il conferimento al Commissario straordinario per la “spending review” dell’incarico di approfondire e proporre gli interventi necessari per ridurre il numero delle partecipate dalle attuali 8.000 circa a non più di 1.000, secondo lo slogan di questi ultimi mesi.

Le principali novità d’interesse per le società partecipate dagli Enti locali sono le seguenti:

1) D.L. 66/2014 (c.d. "Decreto bonus irpef 2014"), convertito con modificazioni dalla Legge 89/2014:
a) eliminazione dei vincoli alla spesa per il personale delle società partecipate (art. 4 comma 12-bis);
b) incremento delle risorse finalizzate per il pagamento da parte degli Enti locali dei debiti esistenti al 31/12/2013 nei confronti dei loro organismi partecipati (art. 31);
c) conferimento al Commissario straordinario per la “spending review” dell’incarico per l’elaborazione del programma di razionalizzazione degli organismi partecipati (art. 23);

2) D.L. 90/2014 (c.d. “Decreto Renzi-Madia sulla Pubblica Amministrazione”), convertito con modificazioni dalla Legge 114/2014
d) abrogazione del divieto di effettuare assunzioni qualora l’incidenza della spesa per il personale sia pari o superiore al 50% delle spese correnti (art. 3 comma 5);
e) integrazione della disciplina della mobilità fra società partecipate (art. 5);
f) divieto di conferimento d’incarichi dirigenziali a soggetti in quiescenza (art. 6);
g) modifica della normativa relativa alla composizione degli organi amministrativi delle società partecipate (art. 16);
h) applicazione della disciplina per la trasparenza agli organismi partecipati (art. 24-bis);
i) sanzioni per l’omessa adozione del Piano Triennale per la Prevenzione della Corruzione, del Piano triennale di trasparenza e dei codici di comportamento (art. 19).

3) D.L. 133/2014 (c.d. “Decreto sbocca-Italia”), in corso di conversione

4) aggiornamento dell’elenco ISTAT delle pubbliche amministrazioni

* * *

1) D.L. 66/2014 (c.d. "Decreto bonus irpef 2014"), convertito con modificazioni dalla Legge 89/2014:
a) eliminazione dei vincoli alla spesa per il personale delle società partecipate (art. 4 comma 12-bis del D.L. 66/2014)
Dopo una prima consistente modificata operata dall’art. 1 commi 557-558 della Legge di Stabilità 2014, l’art. 4 comma 12-bis del D.L. 66/2014 ha completamente riformulato l’art. 18 comma 2-bis del D.L. 112/2008, norma che aveva introdotto l’automatica estensione agli organismi partecipati di tutte le limitazioni alla spesa per il personale previste per gli enti locali e che aveva previsto anche la partecipazione di tali organismi al conseguimento degli obiettivi del Patto di Stabilità (previsione quest’ultima che non è mai stata attuata per le obiettive difficoltà di conciliazione dei risultati rilevati con sistemi contabili che rimangono ancora profondamente diversi).
L’art. 18 comma 2-bis, che in passato aveva portato a complicate interpretazioni e all’adozione di comportamenti tutt’altro che uniformi fra le varie realtà, oggi rafforza la responsabilità dell’Ente locale controllante nella definizione delle politiche del personale degli organismi facenti parte del proprio gruppo; da un lato, infatti, viene riconosciuta l’autonomia degli enti locali nella gestione delle risorse, dall’altro, vengono evitati paradossi come quello che vedeva società in forte sviluppo sottostare alle stesse limitazioni di società destinare alla liquidazione.
Dopo la sostituzione operata dall’art. 4 comma 12-bis del D.L. 66/2014, le aziende speciali, le istituzioni e le società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo si devono attenere solo al generale principio di riduzione dei costi del personale, attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni. Per garantire il perseguimento di tale obiettivo, l’ente locale controllante, con proprio atto d’indirizzo, tenuto anche conto delle disposizioni che stabiliscono, a suo carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale, è tenuto a definire, per ciascun organismo partecipato, specifici criteri e modalità di attuazione del principio di contenimento dei costi del personale, tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera. In questo modo, è stata eliminata l’applicazione lineare delle limitazioni alla spesa di personale, consentendo all’ente locale interessato di diversificare la politica del personale e di valorizzare maggiormente le realtà più strategicamente rilevanti per il perseguimento delle sue finalità istituzionali.
Le aziende speciali, le istituzioni e le società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo adottano gli indirizzi espressi dall’ente locale con propri provvedimenti e, nel caso del contenimento degli oneri contrattuali, gli stessi devono essere recepiti in sede di contrattazione di secondo livello.
In concreto, quindi, è necessario che alla fine di ciascun esercizio il Consiglio dell’ente locale partecipante adotti una deliberazione d’indirizzo con la quale, per ciascun organismo partecipato, vengano definiti gli indirizzi generali della politica del personale degli organismi partecipati per l’anno successivo; tali indirizzi dovranno essere successivamente recepiti da ciascun organismo partecipato attraverso la loro integrazione nel documento programmatico annuale dell’attività, con specifica indicazione delle assunzioni da effettuare o degli oneri contrattuali da sostenere e con la previsione del relativo budget.
E’ stata inoltre mantenuta l’esclusione dai limiti di cui sopra per le aziende speciali e le istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, scolastici e per l'infanzia, culturali e alla persona (ex IPAB) e per le farmacie. Tali organismi sono tenuti solo a mantenere un livello dei costi del personale coerente rispetto alla quantità di servizi erogati. Per le aziende speciali cosiddette “multiservizi”, l’esclusione si applica solo qualora l’incidenza del fatturato dei servizi esclusi sia superiore al 50% del totale del valore della produzione.
Gli enti locali, nel definire la politica assunzionale dei propri organismi partecipati, dovranno tenere presente i propri vincoli al contenimento della spesa per il personale previsti all’art. 3 comma 5 del D.L. 90/2014; in particolare:

  • per il 2014 e 2015 le Regioni e gli enti locali soggetti al Patto di stabilità potranno effettuare assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite corrispondente a una spesa pari a 60% di  quella relativa al personale di ruolo cessato nell’anno precedente;
  • per gli anni 2016 e 2017 la suddetta percentuale è fissata all’80%;
  • dal 2018 in poi è fissata al 100%.

A decorrere dal 2014 è inoltre consentito il cumulo delle risorse destinate alle assunzioni per un arco temporale non superiore a tre anni, nel rispetto della programmazione del fabbisogno e di quella finanziaria e contabile.
Infine, si ricorda che per le Province è tuttora in vigore l’art. 16 comma 9 del D.L. 95/2012 che prevede che “Nelle more dell’attuazione delle disposizioni di riduzione e razionalizzazione delle Province e? fatto comunque divieto alle stesse di procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato.”.

b) incremento delle risorse finalizzate per il pagamento da parte degli Enti locali dei debiti esistenti al 31/12/2013 nei confronti dei loro organismi partecipati (art. 31 del D.L. 66/2014)
La disposizione ha incrementato di € 2.000 milioni per il solo anno 2014 la dotazione, di cui all’art. 1 comma  10 del D.L. 35/2013, delle risorse destinate al pagamento dei debiti degli enti locali nei confronti dei loro organismi partecipati, a condizione che si tratti di debiti certi, liquidi ed esigibili al 31/12/2013, che a tale data sia già stata emessa fattura o richiesta equivalente di pagamento, ivi compresi i debiti fuori bilancio che, sempre a tale data, presentavano i requisiti per il riconoscimento, anche se riconosciuti in data successiva.
La concessione dell’anticipazione e? subordinata alla presentazione da parte degli enti locali interessati di una dichiarazione attestante la verifica dei crediti e debiti reciproci nei confronti degli organismi partecipati, che deve essere asseverata dall’organo di revisione dell’ente locale e, per la parte di competenza, da quello dell’organismo partecipato interessato. Stante l’obbligo a decorrere dall’esercizio finanziario 2012 per i Comuni e le Provincie di allegare al rendiconto della gestione una nota informativa contenente la verifica dei crediti e debiti fra l’ente locale e gli organismi partecipati (art. 6 comma 4 del D.L. 95/2012), la predisposizione di tale asseverazione non dovrebbe comportare particolari problemi.
I criteri, i tempi e le modalità per la  concessione agli Enti locali delle suddette risorse sono stati stabiliti con decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 23/06/2014.
A loro volta, gli organismi partecipati destinatari dei pagamenti effettuati a valere sulle anticipazioni di cui sopra, sono tenuti a destinare prioritariamente le risorse ottenute all’estinzione dei debiti certi, liquidi ed esigibili al 31/12/2013 per i quali sia stata emessa fattura o richiesta equivalente di pagamento entro il  predetto termine. Al fine di permettere all’ente locale di verificare il rispetto di tale previsione, gli organismi partecipati comunicano agli enti interessati gli avvenuti pagamenti, unitamente alle informazioni relative ai debiti ancora in essere, per la successiva trasmissione nell’ambito della certificazione di cui all’art. 1 comma 14 del D.L. 35/2013. Il Collegio sindacale dell’organismo partecipato è tenuto a verificare l’avvenuta comunicazione, dandone atto nei propri verbali e nella relazione al bilancio di esercizio.

c) conferimento al Commissario straordinario per la “spending review” dell’incarico per l’elaborazione del programma di razionalizzazione degli organismi partecipati (art. 23 del D.L. 66/2014)
Il Commissario straordinario alla “spending review” Prof. Carlo Cottarelli, era stato incaricato di predispone entro il 31/7/2014 un programma di razionalizzazione delle aziende speciali, delle istituzioni e delle società direttamente o indirettamente controllate dalle Amministrazioni locali incluse nell’elenco ISTAT, che dovrà essere reso esecutivo attraverso l’approvazione di specifiche disposizioni da inserire nella prossima Legge di Stabilità. In particolare, il programma avrebbe dovuto individuare specifiche misure: a) per la liquidazione o trasformazione per fusione o incorporazione di tali organismi, in funzione delle dimensioni e degli ambiti ottimali per lo svolgimento delle rispettive attività; b) per l’efficientamento della loro gestione, anche attraverso la comparazione con altri operatori che operano a livello nazionale e internazionale; c) per la cessione di rami d’azienda o anche di personale ad altre società anche a capitale privato con il trasferimento di funzioni e attività di servizi.
Il programma reso pubblico all’inizio del mese di agosto 2014, contiene un’analisi interessante della situazione degli organismi partecipati dagli Enti locali, ma poche soluzioni veramente efficaci per giungere entro breve tempo alla riduzione del loro numero e, soprattutto, per contenere gli effetti negativi che la liquidazione delle società partecipate potrà avere sugli attuali livelli occupazionali.
In estrema sintesi, i suggerimenti del Commissario Cottarelli si concentrano soprattutto sui seguenti punti:

  • i futuri vincoli alla creazione di nuovi organismi partecipati dovrebbero essere più stringenti rispetto a quelli sulle partecipate già esistenti, almeno in termini di tempistica di implementazione;
  • è necessario definire un elenco di settori di attività per i quali il requisito di “stretta necessarietà” per il conseguimento degli obiettivi istituzionali di un ente locale, previsto all’art. 3 comma 27 della L. 244/2007, sia sempre verificato (in automatico), essendo sufficiente che l’organismo partecipato svolga una o più delle attività previste nell’elenco; per le attività in esso non previste, invece, la valutazione in merito alla sussistenza del requisito dovrebbe essere affidata all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (A.G.C.M.), con conseguente obbligo di dismissione della partecipazione in caso di esito negativo della verifica;
  • drastica riduzione della possibilità di effettuare affidamenti in house; previsione questa che è destinata a scontrarsi frontalmente con la giurisprudenza comunitaria e con la recente Direttiva 2014/24/UE del 26/02/2014 sugli appalti pubblici (si ricorda che tutti i tentativi effettuati in questa direzione in anni passati sono stati censurati dalla Corte Costituzionale o rimossi dallo stesso legislatore);
  • accorciamento del periodo transitorio di entrata a regime della disposizione di cui all’art. 1 commi 550-552 della Legge di Stabilità 2014, secondo le quali gli Enti locali soci sono obbligati ad accantonare nell’anno successivo, in apposito fondo vincolato, un importo pari al risultato negativo non immediatamente ripianato, in misura proporzionale alla loro quota di partecipazione, delle aziende speciali, istituzioni o società che chiudono l’esercizio con un risultato d’esercizio o un saldo finanziario negativo (è previsto che la disposizione entri a pieno regime solo dal 2017);
  • maggiori limitazioni alla possibilità di detenere partecipazioni indirette, che trova la sua ragione nel fatto che, in assenza di un potere di intervento diretto e di minori poteri di governance, i rischi per la finanza pubblica sono più elevati; tali limitazioni potrebbero essere attuate mediante un rafforzamento del vincolo previsto dall’art. 13 del D.L. 223/2006 (il c.d. “Decreto Bersani”), che vieta la detenzione di partecipate per gli organismi strumentali, estendendo il divieto almeno ai servizi pubblici privi di rilevanza economica e prevedendo la partecipazione indiretta solo nel caso in cui la controllata di secondo livello abbia un forte legame gestionale con la partecipata diretta;
  • maggiori limitazioni alla detenzione di partecipazioni da parte dei piccoli Comuni, ammettendo la possibilità di partecipazioni in forma aggregata solo nei casi in cui la popolazione totale dei Comuni raggiunga una certa soglia o, in casi eccezionali, previa specifica autorizzazione;
  • cessione delle c.d. “micro-partecipazioni”, cioè di partecipazioni largamente minoritarie in società essenzialmente private, nelle quali la presenza dell’Amministrazione Pubblica risulta difficile da giustificare in termini di rilevanza nel perseguimento di interessi generali, e introduzione di un divieto di partecipare in società in cui il pubblico, nel suo complesso, non raggiunga almeno una quota del 10 – 20%;
  • messa in liquidazione delle c.d. “scatole vuote”, cioè di quegli organismi che al 31/12/2013 avevano dimensioni ridotte in termini di fatturato e/o di dipendenti;
  • disincentivi al mantenimento di partecipazioni in società in perdita sistemica, come disincentivi economici agli amministratori, revoca degli stessi, messa in liquidazione obbligatoria dell’organismo o cessione obbligatoria in caso di partecipazione non maggioritaria;
  • definizione di un preciso cronoprogramma per l’introduzione di criteri di benchmarking, che porti alla definizione di costi e rendimenti standard;
  • necessità di avviare processi di aggregazione degli organismi (quindi, meno organismi, ma di dimensioni maggiori di quelle attuali), da incentivare attraverso l’affidamento dei servizi su aree territoriali di estensione abbastanza ampie da renderne non accessibile l’offerta a micro-aziende;
  • ulteriore limitazione dei compensi degli amministratori e valorizzazione degli elementi di competenza e indipendenza nella scelta degli amministratori;
  • previsione che gli statuti degli organismi partecipati fissino per gli amministratori con deleghe un limite al cumulo delle cariche (in società pubbliche e private), in ragione della necessità di tempi minimi per lo svolgimento dell’incarico;
  • estensione alle partecipate locali del divieto di erogazione di gettoni di presenza, oggi applicato alle società controllate dallo Stato;
  • estensione alle partecipate locali della disciplina applicata agli amministratori delle società controllate dal MEF, che impone tetti differenziati per fasce di retribuzioni, da individuare tenendo conto del valore della produzione, degli investimenti e del numero dei dipendenti, nel limite massimo rappresentato dalla retribuzione del Primo Presidente della Corte di Cassazione;
  • definire le regole per collegare la componente variabile dei compensi degli amministratori a indicatori di performance predeterminati, chiari e riscontrabili, prevedendo, come oggi già previsto per le società controllate dal MEF, un rapporto minimo del 30% e massimo del 50% tra la componente variabile e quella fissa della retribuzione;
  • prevedere il divieto di inserite clausole contrattuali che prevedano al momento della cessazione della carica la corresponsione di benefici economici;
  • prevedere che il compenso dei componenti del Collegio Sindacale sia predeterminato ex ante dall’Assemblea in misura fissa e onnicomprensiva, escludendo, ad esempio, gettoni di presenza o rinvii a tariffari;
  • introduzione di un tetto specifico alla remunerazione dei dirigenti apicali degli organismi partecipati; in particolare, il trattamento economico dei dirigenti, dei direttori generali o comunque degli amministratori con funzioni apicali e gestionali non dovrebbe comunque superare il trattamento economico del Segretario Generale dell’Amministrazione locale di maggioranza ovvero del Direttore Generale della stessa, qualora istituito;
  • necessità di redigere un testo unico sulle partecipate locali che raccolga e renda più facilmente interpretabile la complessa normativa che si è accavallata negli anni e che, fra l’altro, chiarisca il significato di termini quali “servizio pubblico locale” o “partecipata strumentale” che sono usati nella normativa senza mai essere stati definiti chiaramente;
  • esclusione dai vincoli del Patto di Stabilità interno delle entrate provenienti dalle dismissioni degli organismi partecipati e delle spese in conto capitale sostenute a valere su queste risorse, in modo da incentivare la dismissioni delle partecipazioni non strategiche;
  • creazione di un fondo che rimborsi gli enti partecipanti per il versamento dell’IVA (gli effetti sulla finanza pubblica sarebbero nulli) sul valore degli immobili ceduti o trasferiti in seguito ad eventuali retrocessione o assegnazioni di beni alle Amministrazioni pubbliche socie.

2) D.L. 90/2014 (c.d. “Decreto Renzi-Madia sulla Pubblica Amministrazione”), convertito con modificazioni dalla Legge 114/2014
d) abrogazione del divieto di effettuare assunzioni qualora l’incidenza della spesa per il personale sia pari o superiore al 50% delle spese correnti (art. 3 comma 5 del D.L. 90/2014)
La norma ha abrogato l’art. 76 comma 7 del D.L. 112/2008 che prevedeva il divieto di effettuare assunzioni a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale qualora l’incidenza della spesa per il personale fosse stata pari o superiore al 50% delle spese correnti, divieto che era stato esteso alle società partecipate per effetto di quanto previsto dall’art. 18 comma 2-bis dello stesso decreto (disposizione che come già visto è stata completamente riformulata dall’art. 4 comma 12-bis del D.L. 66/2014).
Oggi le Amministrazioni locali sono tenute solo a coordinare le politiche assunzionali dei propri organismi partecipati, al fine di garantire una graduale riduzione del loro rapporto tra spese di personale e spese correnti.

e) integrazione della disciplina della mobilità fra società partecipate (art. 5 del D.L. 90/2014)
L’art. 5 del D.L. 90/2014, introducendo il comma 567-bis all’art. 1 della Legge di Stabilità 2014, ha fissato un termine per la conclusione dei procedimenti di mobilità del personale fra società pubbliche di cui ai commi 566 (mobilità fra società partecipate dalla stessa Amministrazione) e 567 (mobilità fra società partecipate da Amministrazioni pubbliche diverse), prevedendone la conclusione rispettivamente entro 60 e 90 giorni dall’avvio.
Inoltre, è stata introdotta la possibilità per il personale di presentare istanza alla società da cui è dipendente o all’Amministrazione controllante, entro 15 giorni dalla conclusione delle suddette procedure, per una ricollocazione, in via subordinata, in una qualifica inferiore nella stessa società o in altra società.

f) divieto di conferimento d’incarichi dirigenziali a soggetti in quiescenza (art. 6)
L’art. 6 del D.L. 90/2014 ha modificato l’art. 5 comma 9 del D.L. 95/2012 in materia di divieto di conferimento d’incarichi dirigenziali a soggetti in quiescenza. In particolare, la nuova formulazione dell’art. 5 prevede che le pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1 comma 2 del D.Lgs. 165/2001, nonché alle pubbliche amministrazioni inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'ISTAT, nonché alle autorità indipendenti, non possono attribuire a soggetti già lavoratori privati o pubblici collocati in quiescenza:

  • incarichi di studio e di consulenza;
  • incarichi dirigenziali o direttivi o cariche in organi di governo delle amministrazioni di cui sopra e degli enti e società da esse controllati, ad eccezione dei componenti delle giunte degli enti territoriali e dei componenti o titolari degli organi elettivi.

Sono consentiti solo gli incarichi e le collaborazioni svolte a titolo gratuito e per una durata non superiore a un anno, non prorogabile né rinnovabile, presso ciascuna amministrazione.
La presente disposizione non trova quindi applicazione diretta a tutti gli organismi partecipati dagli enti locali, ma solo a quelli compresi nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione dell’ISTAT, nonché relativamente agli incarichi che vengono conferiti presso la società non dal suo organo amministrativo, ma direttamente dall’amministrazione controllante, ipotesi piuttosto infrequente nella pratica.
Si ritiene, a titolo di esempio, che non rientri fra le ipotesi vietate dall’art. 5 comma 9 del D.L. 95/2012 il conferimento a un soggetto collocato in quiescenza dell’incarico retribuito di amministratore di una società non compresa nell’elenco ISTAT di cui sopra, ciò perché la nomina ad amministratore non viene effettuata dall’amministrazione controllante, ma dall’assemblea dei soci, organo sociale nettamente distinto dalla precedente, ancorché composto dai suoi rappresentanti.

g) modifica della normativa relativa alla composizione degli organi amministrativi delle società partecipate (art. 16)
L’art. 16 del D.L. 90/2014 è intervenuto anche sull’art. 4 comma 4 del D.L. 95/2012, che era già stato oggetto di modifica da parte della Legge di Stabilità 2014, in materia di composizione degli organi amministrativi delle società controllate direttamente o indirettamente dalle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1 comma 2 del D.Lgs. 165/2001, che abbiano conseguito nel 2011 un fatturato da prestazione di servizi a favore di amministrazioni pubbliche superiore al 90% dell’intero fatturato.
Tali società possono essere oggi amministrate da:

  • un amministratore unico (facoltà sempre ammessa e consigliabile soprattutto in quelle situazioni in cui l’organo amministrativo è un mero esecutore degli indirizzi e delle decisioni assunte dai soci, come nel caso dell’in house providing);
  • un consiglio di amministrazione, che deve essere composto da non più di tre membri, scelti rispettando le disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità degli incarichi ex D.Lgs. 39/2013.

A decorrere dall’01/01/2015, inoltre, il costo annuale sostenuto per i compensi degli amministratori di tali società (comprensivo quindi anche dei contributi previdenziali a carico della società e di ogni altro onere a carico della stessa), ivi compresa la remunerazione di quelli investiti di particolari cariche (amministratori delegati), non può superare l’80% del costo complessivamente sostenuto nel 2013.
Rispetto al passato è stato eliminato l’obbligo di nomina come amministratori di dipendenti dell’amministrazione pubblica controllante; oggi, la nomina di tali dipendenti è una semplice facoltà.
Tuttavia, nel caso in cui vengano nominati come amministratori dei dipendenti dell’amministrazione titolare della partecipazione, in virtù del principio di onnicomprensività della retribuzione, essi hanno l’obbligo di riversare i relativi compensi all’amministrazione di appartenenza e, ove riassegnabili, in base alle vigenti  disposizioni, al fondo per il finanziamento del trattamento economico accessorio. Contrariamente al passato, invece, è stato previsto il diritto per tali soggetti alla copertura assicurativa (il cui mancato riconoscimento in passato aveva rappresentato un forte disincentivo all’accettazione dell’incarico) e il rimborso delle spese adeguatamente documentate per lo svolgimento dell’incarico.
Nel caso di società a partecipazione pubblica indiretta, possono essere nominati amministratori anche dipendenti della società controllante (partecipata diretta) o del titolare di poteri d’indirizzo e di vigilanza, fermo restando il rispetto delle disposizioni in materia d’inconferibilità e incompatibilità degli incarichi ex D.Lgs. 39/2013. In tal caso, gli eventuali compensi percepiti dovranno essere riversati alla società o all’amministrazione di appartenenza del dipendente, fermo rimanendo il diritto alla copertura assicurativa e il rimborso delle spese adeguatamente documentate per lo svolgimento dell’incarico.
L’art. 16 del D.L. 90/2014 è intervenuto anche sull’art. 4 comma 5 del D.L. 95/2012, in materia di composizione degli organi amministrativi delle “altre società a totale partecipazione pubblica, diretta o indiretta”, cioè di quelle società totalmente pubbliche, a prescindere dalla circostanza che abbiano o meno conseguito nel 2011 un fatturato da prestazione di servizi a favore di amministrazioni pubbliche superiore al 90% dell’intero fatturato.
Per questa tipologia di società, nella quale rientrano per esempio tutte le società che gestiscono servizi pubblici locali a rilevanza economica con partecipazione pubblica totalitaria, è oggi previsto che, fermo restando quanto diversamente previsto da specifiche disposizioni di legge, le stesse possono essere amministrate alternativamente da:

  • un amministratore unico;
  • un consiglio di amministrazione composto da tre o cinque membri, tenuto conto della rilevanza e  della complessità delle attività svolte.

A tali società si applicano le stesse limitazioni viste in precedenza in materia di riduzione del costo annuo per i compensi degli amministratori (costo che nel 2015 non potrà superare l’80% del costo complessivamente sostenuto nel 2013) e quelli relativi all’obbligo di riversamento dei compensi percepiti dai dipendenti dell’amministrazione pubblica o della società pubblica partecipante.
In base a quanto previsto all’art. 16 comma 2 del D.L. 90/2014, fatto salvo quanto previsto in materia di limite ai compensi, le nuove disposizioni sopra illustrate si applicano a decorrere dal primo rinnovo dei consigli di amministrazione successivo alla data di entrata in vigore del decreto (19/08/2014).

h) applicazione della disciplina per la trasparenza agli organismi partecipati (art. 24-bis)
L’art. 24-bis del D.L. 90/2014 ha risolto i dubbi che erano sorti in merito all’ambito soggettivo di applicazione degli obblighi sulla trasparenza previsti dal D.Lgs. 33/2013, riconfermando di fatto quanto già sostenuto dal Dipartimento delle Funzione Pubblica nella circolare n. 1/2014.

  • La norma ha sostituito l’art. 11 “Ambito soggettivo di applicazione” del D.Lgs. 33/2013, prevedendo che la regole sulla trasparenza devono essere applicate dai seguenti soggetti:
  • pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1 comma 2 del D.Lgs. 165/2001, ivi comprese le Autorità amministrative indipendenti di garanzia, vigilanza e regolazione;
  • enti di diritto pubblico non territoriali nazionali, regionali o locali, comunque denominati, istituiti, vigilati, finanziati dalla pubblica amministrazione che conferisce l'incarico, ovvero, i cui amministratori siano da questa nominati;
  • limitatamente all’attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea, agli enti di diritto privato in controllo pubblico, ossia, alle società e agli altri enti di diritto privato che esercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici, sottoposti a controllo ai sensi dell’art. 2359 del Codice Civile da parte di pubbliche amministrazioni;
  • limitatamente all’attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea, agli enti nei quali siano riconosciuti alle pubbliche amministrazioni, anche in assenza di  una partecipazione azionaria, poteri di nomina dei vertici o dei componenti degli organi.

Inoltre, alle società partecipate dalle pubbliche amministrazioni sopra indicate, in caso di partecipazione non maggioritaria, si applicano, limitatamente all’attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea, le disposizioni dell’art. 1 commi da 15 a 33 della Legge 190/2012.

Alla luce dei chiarimenti forniti dall’ANAC e dal Dipartimento della Funzione Pubblica e, successivamente, per effetto della modifica del testo di legge, si può ragionevolmente affermare che,  limitatamente all’attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea, la maggior parte degli organismi partecipati dagli enti locali è soggetta alle disposizioni previste dalla L. 190/2012 e dal D.Lgs. 33/2013.

i) sanzioni per l’omessa adozione del Piano Triennale per la Prevenzione della Corruzione, del Piano triennale di trasparenza e dei codici di comportamento (art. 19)
Nell’ambito delle disposizioni relative alla soppressione dell’A.V.C.P. e alla definizione delle funzioni dell’A.N.A.C., è stato previsto che, salvo che il fatto costituisca reato, in caso di omissione dell’adozione dei piani triennali di prevenzione della corruzione, dei programmi triennali di trasparenza o dei codici di comportamento, l’A.N.A.C. applica una sanzione amministrativa compresa fra € 1.000 e € 10.000.
In merito all’attività di controllo del rispetto delle previsioni contenute nella L. 190/2012, si ricorda che, sulla base del protocollo sottoscritto fra l’ANAC e il Ministero dell’Interno, i prefetti hanno recentemente invitato gli enti locali a fornire chiarimenti in merito all’adozione da parte degli organismi controllati degli atti previsti dalla legge.

3) D.L. 133/2014 (c.d. “Decreto sbocca-Italia”), in corso di conversione
L’art. 7 del D.L. n. 133 del 12/09/2014, in corso di conversione, ha previsto numerose modifiche al D.Lgs. 152/2006, con l’obiettivo di ottimizzare la gestione del servizio idrico integrato (S.I.I.); fra le principali novità si segnalano le seguenti:

  • è stata confermata la competenza del legislatore regionale in ordine alla definizione degli ambiti territoriali ottimali; qualora questi corrispondano all’intero territorio regionale (c.d. “ambiti unici”), è possibile per ragioni di efficienza del servizio prevedere una loro scomposizione in “sub-ambiti”, di dimensioni non inferiori al territorio provinciale o della città metropolitana;
  • i Comuni sono obbligati a aderire all’ente di governo dell’ATO, che conserva un ruolo centrale nell’ambito della programmazione degli investimenti e nella scelta del modello di affidamento del servizio (in house, a società mista, con gara);
  • la regolamentazione del rapporto fra l’ente di governo e il gestore del servizio deve avvenire sulla base di disciplinari-tipo elaborati dall’A.E.E.G., che devono essere assunti a riferimento anche per la modifica dei contratti di servizio in essere;
  • è stata migliorata la regolamentazione delle concessioni d’uso gratuite delle infrastrutture idriche necessarie allo svolgimento del servizio.

4) aggiornamento dell’elenco ISTAT delle pubbliche amministrazioni
Sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, Serie Generale n. 210 del 10/09/2014 è stato pubblicato l’elenco annuale ISTAT 2014 delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato dalle PA, previsto dall’art. 1 c. 3 della Legge 196/2009.
Rispetto all’elenco dell’anno precedente, quello del 2014 include nella categoria delle “Altre amministrazioni locali” numerosi nuovi soggetti, quali aziende speciali, consorzi, fondazioni, società commerciali che sono considerati dall’ISTAT delle vere e proprie “amministrazioni pubbliche”, sulla base del procedimento istruttorio definito in base al Regolamento UE n. 549/2013.
L’inclusione nell’elenco ISTAT non è indolore, in quanto ai soggetti ivi presenti si applicano tutta una serie di ulteriori specifiche limitazioni che il legislatore ha previsto nel corso degli ultimi anni per le amministrazioni pubbliche, che hanno lo scopo di assicurare il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica. A solo titolo di esempio, basti pensare che, come già detto in precedenza, l’art. 5 c. 9 del D.L. 95/2012, recentemente modificato dall’art. 6 del D.L. 90/2014, vieta alle amministrazioni pubbliche di cui all’art.  1 comma 2 del D.Lgs. 165/2001 e a quelle incluse nell’elenco ISTAT di attribuire a soggetti già lavoratori privati o pubblici collocati in quiescenza: i) incarichi di studio e di consulenza; ii) incarichi dirigenziali o direttivi o cariche in organi di governo (esclusi quelli di membri delle giunte).
Contro l’inclusione nell’elenco ISTAT può essere effettuata opposizione, secondo quanto disposto dall’art. 1 c. 169 della Legge 228/2012; tuttavia, l’esito positivo dell’opposizione non è affatto scontato, in considerazione del fatto che l’inclusione dell’elenco avviene in base alla definizione di “amministrazione pubblica” fornita dal paragrafo 20.05 del citato Regolamento UE n. 549/2013, secondo il quale “Il settore delle amministrazioni pubbliche comprende tutte le unita? delle amministrazioni pubbliche e tutte le istituzioni senza scopo di lucro che producono beni e servizi non destinabili alla vendita e sono controllate da unita? delle amministrazioni pubbliche. Comprende inoltre altri produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, come definiti nei paragrafi da 20.18 a 20.39.”.

 

Riproduzione riservata

Per altri articoli di approfondimento clicca qui