Gaetano Scognamiglio, Presidente, PROMO P.A. Fondazione
Ho partecipato lunedì a Roma, alla Presidenza del Consiglio, alla presentazione della review dell’Ocse sull’integrità nel settore pubblico in Italia, predisposta dall'Organizzazione su richiesta del Ministro per la Funzione Pubblica Filippo Patroni Griffi. Nel confronto con le esperienze straniere, con l’Anci e con i massimi dirigenti del Ministero si è evidenziata in particolare la necessità di procedere soprattutto sul piano della prevenzione.
In questa prospettiva si pone a mio avviso non solo il ddl sulla lotta alla corruzione in corso di approvazione, ma anche – almeno in parte – il rafforzamento del sistema dei controlli negli enti locali introdotto dal D.L. 174/2012 in corso di conversione. Il decreto riprende lo schema del D.Lgs. 286/1999, ottima Legge purtroppo poco applicata, con una importante novità: vengono enfatizzati i controlli successivi di regolarità amministrativa e contabile, con particolare attenzione a quelli sulle determine. L’attenzione è condivisibile perché paradossalmente gli atti maggiormente esposti a patologie, che sono quelli monocratici, come le determinazioni dirigenziali, rappresentano, nel sistema delle autonomie locali, quelli attraverso i quali passa la maggior parte della spesa. Notoriamente questi atti sono emanati quasi sempre al di fuori di ogni tipo di controllo, fatta eccezione per quello sulla la copertura finanziaria.
Ritengo che i motivi di questa situazione siano vari. Vi è da un lato la crescente complessità legislativa, arrivata forse al punto di rottura, che fa ritenere qualsiasi tipo di controllo un ulteriore appesantimento rispetto ai problemi che gli operatori già incontrano giornalmente per applicare una legislazione sempre più farraginosa, e, dall’altro, il prevalere in questi anni di una cultura del risultato, che ha fatto scivolare in secondo piano l’attenzione alla regolarità amministrativa e alle relative procedure, viste come un intralcio burocratico di vecchio stampo.
Declinare efficacemente questo controllo di regolarità amministrativa contabile nella realtà attuale non sarà pertanto facile per i Segretari, che sono chiamati a esserne i responsabili (a meno di modifiche in sede di conversione del decreto legge). Bisogna infatti superare resistenze di amministratori e dirigenti, non allungare i tempi, non aumentare i costi e dare un contenuto di una qualche utilità al controllo successivo, che pertanto deve essere svolto quanto più vicino possibile dal punto di vista temporale agli atti controllati.
Nella convinzione dell'utilità di questa tipologia di controllo a prescindere dall’obbligo specifico di legge, soprattutto per rendere più indipendenti i dirigenti, Promo Pa ha sviluppato nel corso degli ultimi anni AuditingPA®, una procedura ingegnerizzata per il controllo successivo di regolarità amministrativa e contabile, supportata da un software applicativo ad hoc .
La procedura tiene anche conto dei risultati di un’attività di ricerca che ha coinvolto 4 Regioni: Toscana, Sardegna, Abruzzo e Piemonte (*).
Le risultanze della ricerca hanno costituito un ricco apporto conoscitivo delle dinamiche presenti negli Enti Locali, dello stato dell’arte e delle aspettative degli operatori, in relazione al controllo di regolarità amministrativa e contabile, declinato come uno strumento concreto per l’attuazione degli obblighi di legge in materia.
In questo scenario si colloca pertanto AuditingPA®, come un sistema di controllo, di tipo collaborativo, che si esplica attraverso l’utilizzo di metodologie di indagine condivise, tecniche di campionamento casuali, produzione di risultati costituiti da dati oggettivi, facilmente interpretabili, che contribuiscono alla diffusione della cultura della trasparenza e della rendicontazione dell’azione amministrativa, in primo luogo tra gli operatori coinvolti nell’organizzazione ed in secondo luogo nei confronti dei cittadini.
Fra i principali punti di forza del modello:
- la definizione di check list per il controllo, che costituiscono altresì schemi per la corretta predisposizione degli atti, che pertanto vengono messi preventivamente a conoscenza dei dirigenti. L'attività di controllo si arricchisce, in questo modo, di un valore pedagogico per gli operatori coinvolti, visti non solo come controllati ma come autori delle determine;
- l’utilizzo di una metodologia innovativa mutuata dal mondo aziendale, l’internal auditing, che si basa sui principi di terzietà, imparzialità, oggettività e trasparenza., attraverso la selezione causale degli atti soggetti a controllo secondo motivate tecniche di campionamento, che si basano sia sulla valutazione del rischio (assessment del rischio) sia su criteri di significatività, definiti in fase di configurazione dell’attività. L’attività di audit sarà poi svolta attraverso il raffronto fra le check list e gli atti selezionati;
- il supporto di un software applicativo, che consente l'interoperabilità con i sistemi di gestione dei flussi documentali degli Enti e una velocizzazione e standardizzazione delle procedure di analisi e elaborazione dei dati;
- l’elaborazione automatica dei report di controllo. Questo consente di velocizzare le procedure e di segnalare le eventuali anomalie riscontrate agli operatori, che possono conseguentemente procedere in autotutela per eliminare o correggere gli atti;
- la possibilità di un collegamento con i piani della performance.
AuditingPA® è stato adottato, fra gli altri, dal Comune di Bologna, dal Comune di Pistoia, dalla Provincia di Livorno, dall’Unione dei Comuni del Valdarno Fiorentino, dalla Provincia di Viterbo, dal Comune di Olbia, dalla Provincia di Cagliari, dal Comune di Anzio, dal Comune di Lucca, dal Comune di Parma.
Il sistema risponde compiutamente agli obblighi ora imposti dall’art. 147 bis, secondo comma dell’Ordinamento degli Enti locali, come introdotto dal D.L. 174/2012, a quelli precedentemente previsti dall’art.1 c. 24 del D.L. 95/2012 convertito in L. 135/2012 (spending review) e dall’art. 11 del D.Lgs. 150/2009 (riforma Brunetta) ed è infine in linea con quanto previsto nel ddl anticorruzione.
Un'ultima notazione sui commenti al ddl sull’anticorruzione fatti nel corso della presentazione della review dell’Ocse. Mi hanno colpito gli interventi di Graziano Del Rio, da un lato, e, dall’altro, quelli di Luisa Torchia e di Antonio Naddeo.
Il Presidente dell'Anci ha auspicato che i provvedimenti per la prevenzione della corruzione nella burocrazia non si trasformino in una burocrazia dell’anticorruzione con il correlato accompagnamento di adempimenti (piani, progetti, azioni, relazioni, giornate etc.). Come non essere d’accordo?
La professoressa Torchia ha posto come precondizione di tutto, che la selezione per l’ingresso nella Pubblica Amministrazione avvenga con criteri rigorosi per acquisire professionisti e non portaborse. In modo speculare il Capo del Dipartimento ha sottolineato la necessità che la separazione fra politica e gestione diventi effettiva e per esserlo gli ambiti di discrezionalità delle nomine da parte della politica dovrebbero probabilmente essere rivisti.
Non si può che aderire!
(*) finanziata dalla Regione Toscana, attraverso le risorse del POR CREO 2007-2013
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