La funzione di controllo nella Pubblica Amministrazione (PA) riveste un ruolo cruciale nel garantire la legalità, l’efficienza e la trasparenza dell’azione amministrativa.
L’evoluzione normativa ha progressivamente rafforzato i meccanismi di verifica e prevenzione della corruzione, introducendo strumenti sempre più sofisticati di auditing amministrativo.
In tale contesto, emerge la necessità di un modello di controllo che coniughi le esigenze di funzionalità ed efficacia con quelle di regolarità e legalità, evitando sovrapposizioni e appesantimenti burocratici.
L’integrazione tra anticorruzione e controllo amministrativo
L’anticorruzione costituisce una componente essenziale del sistema di controllo interno, poiché consente di ridurre i rischi connessi a fenomeni di maladministration. L’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), attraverso l’aggiornamento dei Piani Nazionali Anticorruzione (PNA), ha evidenziato la necessità di integrare le misure di prevenzione con i meccanismi di auditing, al fine di garantire un monitoraggio sostanziale piuttosto che meramente formale.
Il controllo successivo di regolarità amministrativa disciplinato dall’art. 147-bis del Testo Unico degli Enti Locali (TUEL) e dall’art. 1, co. 1. lett.a) del D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 286 “Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell’art. 11 della Legge 15 marzo 1997, n. 59”, effettuato con criteri di revisione aziendale per verificare l’efficacia e la correttezza dell’azione amministrativa si configura, pertanto, come un ausilio essenziale per la prevenzione della corruzione.
L’ANAC ha inoltre sottolineato l’importanza di un’integrazione tra il controllo interno e la valutazione della performance, evidenziando come il Piano Triennale per la Prevenzione della Corruzione (PTPC) – oggi trasfuso nella sezione ad hoc del PIAO – debba costituire un elemento chiave della programmazione amministrativa.
Integrazione degli esiti del controllo di regolarità amministrativa con il sistema della performance e il PIAO
L’efficacia dei controlli interni deve essere rafforzata attraverso un coordinamento stretto con il sistema della performance e il Piano Integrato di Attività e Organizzazione (PIAO). Il decreto ministeriale n. 132/2022 ha delineato il PIAO come strumento essenziale per un’amministrazione trasparente, efficiente e orientata ai risultati, stabilendo che gli esiti del controllo di regolarità amministrativa devono costituire un elemento essenziale nella programmazione e nella valutazione della performance.
L’articolo 6 del decreto-legge n. 80/2021 convertito con modificazioni dalla legge n. 113/2021 impone alle amministrazioni pubbliche di adottare un modello integrato di pianificazione, collegando il valore pubblico generato dall’azione amministrativa agli strumenti di misurazione della performance e ai meccanismi di prevenzione della corruzione. In questo contesto, il controllo di regolarità amministrativa non deve limitarsi a una funzione di mera verifica formale, ma in modo proattivo ed indiretto deve incidere sui processi di miglioramento organizzativo e di efficientamento delle procedure amministrative.
Il PIAO prevede l’inserimento dei risultati dei controlli amministrativi nella sezione dedicata alla performance, rendendo obbligatoria l’analisi dei punti critici riscontrati e la definizione di misure correttive finalizzate a migliorare l’efficacia e l’efficienza della gestione pubblica. Le amministrazioni devono, quindi:
- integrare gli esiti delle verifiche di regolarità amministrativa nei processi di valutazione della performance organizzativa e individuale.
- Utilizzare i dati raccolti per orientare la programmazione strategica e definire obiettivi di miglioramento.
- Adottare misure di semplificazione e digitalizzazione per ridurre le inefficienze individuate dai controlli interni.
Questo approccio consente di trasformare il controllo amministrativo in un motore di innovazione e trasparenza, rafforzando la capacità della pubblica amministrazione di rispondere alle esigenze dei cittadini e garantendo al contempo il rispetto dei principi di legalità e buona gestione delle risorse pubbliche.
I controlli sugli atti del PNRR negli enti locali
Le PA, inoltre anche nella veste di soggetti attuatori del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), sono tenute a implementare un sistema di controlli interni volto a garantire la regolarità, la trasparenza e l’efficacia nell’utilizzo delle risorse assegnate. La Circolare n. 10 del 12 marzo 2024 della Ragioneria Generale dello Stato fornisce indicazioni specifiche sulle procedure di gara svolte dalle Centrali di Committenza in relazione agli interventi del PNRR, sottolineando l’importanza di un’azione di supporto per assicurare il corretto svolgimento delle procedure stesse.
Inoltre, la Circolare n. 35 del 10 ottobre 2024 evidenzia la necessità di un monitoraggio costante delle misure del PNRR e della Politica di Coesione per il periodo di programmazione 2021-2027, introducendo strumenti come il Protocollo Unico di Colloquio e specifici controlli di validazione.
È fondamentale che gli Enti adottino procedure di controllo interno adeguate, che includano:
- Controlli preventivi: verifica preliminare della conformità degli atti alle normative vigenti prima della loro adozione.
- Controlli successivi: analisi a posteriori dell’efficacia e della correttezza dell’azione amministrativa, con particolare attenzione alla rendicontazione delle spese e al raggiungimento degli obiettivi prefissati.
L’adozione di tali misure è essenziale per garantire una gestione efficiente e trasparente delle risorse del PNRR, assicurando il rispetto dei principi di legalità e buona amministrazione.
Il modello organizzativo del controllo di regolarità amministrativa
Per rispondere alle esigenze sopra descritte, il controllo amministrativo deve essere strutturato secondo principi di indipendenza, imparzialità, trasparenza e tempestività. L’attività di auditing deve basarsi – nel primo caso – su una selezione casuale degli atti, con tecniche di campionamento motivate e verificabili, evitando controlli eccessivamente burocratici e promuovendo una valutazione sostanziale dell’azione amministrativa, nel secondo caso – ovvero sugli atti PNRR – il controllo deve essere svolto su tutti gli atti.
A tal fine, la Corte dei Conti, nell’esercizio delle proprie funzioni di controllo collaborativo, ha ribadito la necessità di armonizzare i controlli interni con le linee guida dell’ANAC, evitando sovrapposizioni e valorizzando le strutture di vigilanza già esistenti.
Un approccio efficace all’auditing amministrativo prevede:
- La costruzione di un piano di controllo basato sulla selezione di famiglie di atti da sottoporre a verifica.
- L’implementazione di check list di valutazione per monitorare la conformità degli atti agli standard normativi.
- La generazione di report periodici per identificare le aree critiche e proporre interventi correttivi.
L’evoluzione del sistema dei controlli interni nella PA richiede un approccio integrato che coniughi rigore normativo ed efficienza gestionale. L’adozione di strumenti digitali come AuditingPA® rappresenta una svolta per migliorare la capacità di auditing, ridurre i rischi di corruzione e incrementare la trasparenza dell’azione amministrativa.
Per i segretari generali degli enti locali e i loro collaboratori, l’introduzione di modelli di controllo basati su sistemi digitali non è solo un’opportunità, ma una necessità per rispondere alle sfide della modernizzazione amministrativa.
L’importanza di check-list di controllo efficaci
Uno strumento essenziale per garantire la qualità e la regolarità degli atti amministrativi è rappresentato dalle check-list di controllo.
Le check-list, se correttamente strutturate, consentono ai soggetti destinatari del controllo di verificare la conformità degli atti alle normative vigenti e alle disposizioni organizzative dell’ente, sia nella fase di redazione, che in quella di revisione, nell’ottica dei principi del controllo collaborativo.
L’adozione di check-list efficaci risulta particolarmente rilevante per gli atti sensibili al rischio corruttivo.
A titolo esemplificativo e non esaustivo, alcune delle principali famiglie di atti, che richiedono un controllo stringente includono:
- Personale: affidamento di incarichi esterni, assunzioni, concessioni di aspettative e part-time.
- Contratti: determinazioni di affidamento, affidamenti diretti e procedure negoziate.
- Contributi: concessione di contributi a soggetti pubblici e privati.
Per garantire un’efficace azione di controllo, le check-list devono:
- Essere aggiornate alla normativa vigente e alle disposizioni regolamentari interne dell’ente.
- Definire in modo chiaro gli elementi essenziali da verificare per ciascuna tipologia di atto.
- Prevedere criteri di valutazione basati su un sistema di gravità delle anomalie.
- Essere utilizzate dagli operatori già nella fase di redazione degli atti, fungendo da guida per garantire il rispetto dei principi di legittimità e trasparenza.
Un esempio di check-list efficace (a norma della L. 241/1990) include voci quali:
- Identificazione del provvedimento, numero, data e settore di riferimento.
- Motivazione e riferimenti normativi dell’atto.
- Presenza di clausole obbligatorie (es. tracciabilità dei pagamenti).
- Modalità di liquidazione e importi coinvolti.
- Verifica degli obblighi di pubblicità e trasparenza.
- Indicazione del responsabile del procedimento e delle autorità a cui ricorrere.
A partire da un modello generale le check list devono poi essere calibrate sulla disciplina specifica delle diverse famiglie di atti che l’ente sceglie di controllare a seguito dell’effettuazione dell’analisi del rischio.
L’integrazione delle check-list nei processi decisionali consente di ridurre il rischio di errori e irregolarità, rafforzando il sistema di controllo e prevenzione della corruzione e contribuendo a migliorare la qualità dell’azione amministrativa.
L’innovazione tecnologica nei sistemi di controllo: il software AuditingPA®
L’adozione di strumenti digitali avanzati rappresenta un’opportunità significativa per migliorare l’efficienza dei controlli nella PA. La soluzione SaaS AuditingPA® si inserisce in questo scenario, proponendosi come un sistema innovativo per la gestione delle procedure di controllo amministrativo.
Le principali funzionalità offerte da AuditingPA® includono:
- Adempimento normativo, garantendo la conformità ai decreti legislativi di riferimento, tra cui il D.Lgs. 50/2016 e il D.Lgs. 36/2023 sul nuovo Codice degli Appalti Pubblici.
- Estrazione casuale di documenti, attraverso parametri quantitativi e qualitativi personalizzabili per agevolare la selezione degli atti da sottoporre a verifica.
- Compilazione di check list, facilitando l’individuazione di eventuali irregolarità.
- Analisi della compliance, mediante report dettagliati che forniscono una visione chiara dello stato di conformità della PA.
Dal punto di vista operativo, il sistema si articola in quattro ruoli chiave:
- Master: crea e gestisce gli utenti della piattaforma.
- Designer: definisce i piani di audit e le relative check list.
- Auditor: esegue le verifiche sui documenti estratti dal sistema.
- Reporter: genera i report riepilogativi da presentare agli organi di controllo.
Il processo di auditing si articola nelle seguenti fasi:
- Definizione delle famiglie di documenti da sottoporre a controllo.
- Creazione di check list contenenti criteri oggettivi di valutazione.
- Configurazione del piano di audit, specificando la periodicità e la percentuale di estrazione dei documenti.
- Esecuzione del controllo, con verifica documentale e annotazioni sulle eventuali anomalie.
- Generazione di report riepilogativi, per valutare lo stato di conformità dell’ente.
L’utilizzo di una piattaforma digitale consente di ridurre i tempi di verifica, migliorare la trasparenza e uniformare i criteri di controllo tra i diversi enti pubblici, garantendo così una maggiore efficacia del presidio anticorruzione.
Ioletta Pannocchia, Direttrice Promo PA Fondazione